／劉昌德

　●誤解一：審議過程黑箱作業，委員是「泛綠」御用學者

　除了新聞局一再強調「審議全程錄音錄影」的「（對委員的）完全監控」之外，有關執照審議標準過程，在「衛星廣播電視法」與其細則當中都有明文規定。審議項目相當多，包括營運計畫執行評鑑、歷來違規紀錄、內容侵權紀錄、與訂戶紛爭處理等，並非單以某一項目作為換照標準；同時，更不是以惡名昭彰的「收視率排行榜」作為審查依據。審議過程則包括初審、面談、複審等，最後在12位委員充分討論後，針對每個頻道採取無記名投票，2/3以上同意為通過。

　至於委員「偏綠」的誤解，最難以解釋，因為這個說法簡直是無的放矢，所以也就無從澄清。在當前台灣新聞媒體不分議題皆拋出「藍綠」帽子的作法，這類問題實在難以進行理性辯論。

　不過，若以此次換照未過、引起最多討論的東森S台來說，要說是藍綠鬥爭下的犧牲品，恐怕太過牽強、連該公司高層應該都不太願意相信。東森集團向來就不以批評當政者著稱，否則東森老闆王令麟又怎麼會說出「媒體是永遠的執政黨」、以及「show me the money」的名言。

　進一步以結果論，這次換照未過者共有8家，其中新聞台除了東森S台之外，還包括綠色背景濃厚的環球新聞台。或許部分患有政治焦慮症的批評者可以繼續說嘴，以為這不過是表面上平衡的障眼法──這樣的「色彩陰謀論」可以無限延伸、不曾間斷，卻也正是妨礙台灣媒體與社會進步的最大障礙。

　●誤解二：現行制度法規不周延，新聞局不應進行換照審議

　當然，現行法規所設計的審議過程並非毫無瑕疵。最大的瑕疵，是長久以來學界所批評的，身為政府發言者的新聞局，不該同時擔任媒體管制機構。另外，部分相關規定「陷委員於不義」，如委員僅由新聞局遴聘、而未經立法院同意的設計，都顯有不足之處。法規上的瑕疵之處，當然必須儘速處理，包括「國家通訊委員會」（NCC）的立法設置、與審議委員聘任規定的公平周延等等。

　不過，當前法規不盡周延的問題，卻不應該成為阻撓媒體改革的絆腳石、不應該成為媒體業者迴避社會責任的擋箭牌。在欠缺如NCC的管制機構之前，台灣的媒體改革與政策不應空轉，所以建立媒體進退場機制也應該及早進行。退一步來說，這幾年幾波媒體開放政策後，眾多新興頻道因此設立並從中獲利，可從沒嚷嚷過他們從新聞局──而非NCC──拿到執照的不當與不公之處。難道說，當前新聞局有權核發執照、卻無權駁回申請換照？

　這次換照審議，正是在現行制度下的「寸土必爭」的媒體改革。而此次審議所代表的正面意涵之一，應該是找回了「第四權」的真實意義：這是代表公共力量向過去「有權無責」的台灣媒體，要求「權責相符」的一次嘗試。「實質」的換照審議、包括當中對於公眾參與及監督制度的附帶決議，就是要求新聞台必須對社會大眾負責，而非政府或媒體老闆。

　●誤解三：政府管制媒體，就是戕害新聞自由

　對於媒體新聞自由的誤用與誤解，最常見的作法，就是畫出兩個極度化約的等式：「政府管制＝新聞不自由」、「政府放任＝新聞自由」。媒體討論的領域中，大概沒有比這兩個等式更廉價、也更誤導大眾的說法了。

　台灣過去約10年之間的廣電媒體政策，正是朝向「放任」方向不斷前進；因此電視頻道從過去的3台、增加到現在約100台。然而，放任政策的結果，是全國有線電視獨佔區超過2／3，這些地區的民眾的選擇並沒有增加。因為媒體、尤其是廣電媒體的特殊性，使得放任政策往往在產生不利閱聽人的效果。

　簡言之，媒體放任政策並不帶來選擇多元、言論自由；相反地，由市場主導的媒體環境，導致的新聞八卦化、侵犯隱私、報導造假等問題，反而使得我們的新聞品質愈來愈低落。因此，上面的這套公式根本就不適用於台灣媒體──實際上，是不適用於地球表面的所有地區。

　一如身為這次審議委員的中正大學電傳所副教授羅世宏所言：「新聞自由有很多種，是記者採寫的自由，是公眾獲得充分及正確資訊的自由，是社會團體被正確報導的自由，也是公眾近用媒體表達異見的自由。它不等於媒體老闆的自由，也不等於媒體同質炒作新聞、侵犯隱私、歧視弱勢、二度傷害不幸事件受害者、誇大不實報導與誤導社會大眾的自由，更不是新聞媒體有權侵害一般人權的自由。」

　在台灣，這幾年廣電媒體放任政策所帶來的「新聞自由」，不是一般公民的言論自由、或者記者的新聞自由，充其量是媒體老闆的自由、是炒作煽色腥報導的自由。

　●誤解四：民主國家的政府，不會管制媒體

　脫胎自前述兩個錯誤的等式，有些論者因此再導出兩個怪異的觀念：「極權國家＝政府管制」、「民主國家＝政府放任」。這個從上一個誤解所推論（或者想像）出來的天大的誤會，就是以為「民主國家不管制媒體」。這根本與現實不符。

　舉兩個一般認為是民主國家、同時也崇尚市場力量的美國與英國為例。有著「追求最小政府」傳統的美國，主管廣電媒體的聯邦通訊傳播委員會（FCC），在換照的審查歷史當中，從來不乏駁回申請的例子。而且，在FCC的審查標準當中，同樣是以節目計畫、過去記錄、跨媒體所有權、及誠信紀錄等綜合指標，作為審查的依據。至於英國，主管機關Ofcom幾乎每個月都核准或撤銷一些衛星頻道的執照。這兩個市場力量強大的國家尚且如此，其他更具公共介入傳統的歐陸國家，如德國，對於媒體的管制就更為強勢。

　誤解五：即使政府可以管制媒體產業結構，也不應干預媒體內容

　民主國家的媒體管制，的確都將重點放在結構、而非內容。不過，管制媒體結構的主要目的，就是因為自由放任的市場體系，無法提供優質內容；因此可以說，結構管制的最終目標，仍然是內容。

　美國FCC對於廣電媒體的內容，一直有著相當程度的控管機制。比較近的例子，當屬2004年職業美式足球（NFL）超級盃（Super Bowl）的表演當中，女星Janet Jackson露胸事件導致轉播的CBS遭罰鉅款。此事餘波蕩漾，還導致ABC畏於FCC的「黃金時段不准播出猥褻語言及畫面」規定，而取消原訂播出電影《搶救雷恩大兵》（當中有不少粗話）的計畫。而FCC也曾制訂許多影響深遠的爭議事件報導原則，例如過去的「公平原則」（fairness doctrine），更是「赤裸裸」地介入媒體的內容呈現──但這樣的干預，是基於被報導者與閱聽人的基本權益。

　英國則首先將電視服務設計成公、私競爭體系，讓公共電視BBC進行最多樣性的公共服務，而商業電視也必須接受一定的節目規劃和表現評鑑。

　這套機制雖是結構性管制，但最後的目標，還是讓英國公民能夠看到「有品質的內容」。其次，英國主管機關在換照時，也要求業者必須達到一定的「品質門檻」，其中的標準包括節目品質、在地性、多樣性及利益等要件。

　這些品質門檻和頻道其他的條件如計畫書、代表性等，都是主管機關審核時的要件。另外，Ofcom更設有明文的Ofcom Braodcast Codes和Braodcast Guideance，作為評鑑的相關依據。

　誤解六：不核准頻道換照，傷害在該媒體工作的勞工權益

　在當前惡性競爭的台灣衛星頻道市場中，媒體勞動條件惡劣、記者專業慘遭老闆蹂躪、甚至時有不當解雇的情況，並不是新聞。這正說明了，放任市場力量而不進行任何公共管制，不僅僅觀眾權益受到損害，媒體工作者的基本權利與專業尊嚴，更是首當其衝的犧牲品。

　同時，這樣的說法在邏輯上也說不過去。比方某家化工廠因為環境污染問題嚴重，遭到環保單位依據環保法規勒令停業，那麼，環保主管機構必須被指責為勞工權益的劊子手嗎？在其中應該擔負起這項罪名的，恐怕是沒有遵守環保標準、在生產過程中增添設備防止污染的工廠老闆吧。相似的邏輯，如果頻道換照未過，勞工權益的確受到損害；但是，應該對此負責的並不是媒體主管機構，而是媒體業者。

　誤解七： NCC將會獨立超然，是解決媒體問題的救世主

　晾在立法院好一段時間的NCC條例，因為這次事件，意外地被在野黨列為立法院下會期的優先法案。但是，這個眾所矚目、彷彿是一切媒體問題解答的「救世主」，卻難以完成洗滌台灣媒體罪愆的使命。首先，以執政黨與在野黨所提出的兩個NCC條例草案版本來看，都無可避免將糟蹋這個許多人心中的「神主牌」。

　以執政黨版本而言，NCC未來將隸屬行政院、委員由行政院長任命，在層級與設計上，其實與當前的新聞局差異不大，能否具有獨立超然的地位，可以打上一個大大的問號。至於在野黨的版本，則更荒謬地以「政黨比例」作為委員任命原則。這樣的設計，不過是把NCC裝潢成為為另一個藍綠惡鬥的武道館，哪裡可能有理性的政策辯論。

　其次，即便我們無限樂觀，未來台灣的NCC真能按照眾人期望的美國FCC模式，能否為我們帶來流奶與蜜的媒體迦南地，也還在未定之天。因為以美國為例，近年在與媒體財團關係密切的共和黨政府的主導下，FCC一意孤行、無視民間與學界的強烈反對聲浪，放寬財團經營跨媒體的限制，大開媒體改革倒車。因此，單單以美國為師的NCC設計，並不能夠帶來真正照顧觀眾權益、公民需求、以及公共利益。

　媒體改革這個千絲萬縷的問題，絕不會是一道只單單指向「NCC」這個答案的填充題；這不是說NCC不該成立，而是強調，NCC充其量只是媒體改革的必要條件之一、而非充分條件。NCC之外，至少還必須搭配民間社會的參與及監督，才能夠將新聞自由真正「還諸於民」。

　以這次審議委員的附帶決議為例，就要求業者建立公眾參與及公眾監督制度，包括建立外部公評人、公眾參與及監督制度、電視台主管直接回應觀眾的節目時段等等。

　透過結構上獨立的主管機關、以及公民直接參與的設計，相信將能夠帶來更優質的媒體環境與內容。（劉昌德／中正大學傳播學系暨電訊傳播研究所助理教授）

　延伸閱讀：

　◎林照真，2004／10／15，〈調查的迷思：解讀市場機制誰在扼殺電視品質？〉，《天下雜誌》，第309期）。

　◎管中祥與羅世宏（2005／08／05），〈媒體設公評人邀觀眾參加〉，《聯合報》。

　◎方念萱（2005／08／04），〈不忍，忍不住〉。

　◎李崇禧（2005／08／04）於媒體改造論壇留言。

　◎魏玓（2005／08／03），〈撥開有線電視換照風波迷霧：關鍵在哪裡？〉。

　◎須文蔚（2005／08／05），〈未必要有換照風波！該打屁股的是新聞局，不是衛星廣播電視事業審查委員〉。

　◎陳炳宏（2005／08／01），〈媒體市場應先建立競爭規範〉，《蘋果日報》。

　◎洪貞玲（2005／08／03），〈維持市場秩序與媒體表現，把關衛星電視執照是政府的 責任〉，尚未發表。

　◎羅世宏（2005／08／04），〈英國衛星電視怎麼發照與撤照〉

　◎許家馨（2005／08／05），〈NCC應是綿羊還是老虎？〉，尚未發表。

　◎陳炳宏（2005／08／02），〈藍綠對抗NCC不可期待〉，《蘋果日報》。

　◎劉昌德（2002），〈媒體私有化的惡果──美國有線電視解禁造成消費者權益受損〉。《當代》，第184期。