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親民黨版的「海峽兩岸和平促進法」草案充滿違背立法原則的矛盾，並隱伏體制衝突的憲政危機，還想藉由「九二共識」和「四不一沒有」的法律化，將兩岸分治的實然狀態整合成一個國家，強烈威脅著國家主權和憲政體制。
該草案一旦完成立法，不但將摧毀權力分立的制衡機制，更嚴重的是，台灣的國家法地位將因國內立法而自我限縮，進而塑造出台灣人民同意邁向政治統合的假象，逐步把自己內化為中國（中華人民共和國）的一部份。
一、違反民主原則
該草案最引人非議之處，就是國親等在野黨企圖利用國會多數的優勢，替二千三百萬人民決定台灣前途，設定與中國合併的單一軌道。
這種立法，無視人民對國家前途的意見分裂，直接割棄反對統一的民意，並利用威權時代的政治主張來囿限台灣人選擇國家前途的權利，強調「海峽兩岸均堅持一個中國的原則」（九二共識），澈底顯露出政治權謀的考量，是一部違反民主原則的意識形態法案。
二、矛盾疏漏的法案內容
（一）法案文字充滿歧義
第一條明定：「在『四不一沒有』及『九二共識』前提下，為化解戰爭危機，促進台灣海峽兩岸和平，以確保中華民國憲法與自由民主憲政秩序及台灣地區人民生活福祉，依憲法增修條文第十一條規定制定本法。」
從文義看來，第一條就違犯兩大謬誤：
（1）無視不同意見，濫用國會多數，將極具爭議的政治詞彙置入法律；
（2）法律文字力求明確，法案中若出現專有名詞，應先進行名詞釋義，以降低適用時的爭議。但草案僅在立法說明中解釋，條文卻隻字未提。
這種粗糙立法，不但會引發憲政體制和國家主權的劇烈震盪，適用時，亦將釀生解釋上的爭議。
（二）法律概念有失嚴謹
雖然立法技術可適度運用不確定法律概念或抽象概念，但草案中規定「兩岸和平協商特別委員會」委員的資格必須是「認同中華民國憲法之公正人士」，則難以驗證，因為「認同」與否，係屬內心活動，外觀上不易察知。如果口頭上認同，內心持相反看法，要如何排除這些人士？
（三）嚴重立法疏漏
草案總說明第六項稱「透過立法成立特別的任務型委員會，由各政黨推派代表，進行兩岸和平議程的協商。協商議定需經全體人民表決同意後，再與政府相關部門組成委員會，落實推動兩岸和平。」然而，細查十四條條文，只有第六條第二項規定「兩岸和平協議之簽訂，須經立法院審議，並交付公民複決通過，始生效力。」卻遍尋不著「與政府相關部門組成委員會」的任何規定。
須知，立法說明只能做為解釋法律時的參考依據，只有立法說明卻無條文規定，是不能拘束任何人的。不知起草者是有意忽略，還是根本沒發現，才會擬出這種牛頭不對馬嘴的法案。
三、對台灣主權的影響
以國際法的角度看，主權應具有最高、絕對、不可分割、不可讓渡等性質。站在主權國家的立場，「海峽兩岸和平促進法」草案對台灣將產生何種不利影響？分述如下：
（一）政治上的影響
要談「海峽兩岸和平促進法」草案的政治效應，可藉大韓帝國從獨立國家逐步喪失主權的過程窺其梗概。
1905年，日韓簽訂第二次協約，韓國成為日本的保護國，當時日本高倡日韓合併論，韓國最大的政治結社「一進會」也力主合併。1910年，大韓帝國總理李完用與日本代表寺內正毅簽訂「日韓合併條約」，大韓帝國將主權讓與日本，日本則把韓國併入版圖。
對照之下，中國對台灣，就像當年日本對韓國一樣，都具有領土野心，加上內部也有尋求「統合」的聲音，所以，試圖把兩個國家「合併」為一個國家。
雖然時空環境不同，不能一概而論，但反觀自我矮化的「海峽兩岸和平交流促進法」草案，到處流露出視中國為宗主國的心態，台灣在某種程度上，似乎隱伏著日韓合併前的政治氣氛，只是操作手段不同，一為國際條約，一為國內立法。
因此，台灣一旦通過這部法案，就等於向中國做出「合併」的暗示，在這個大前提下，中國當然願意對台灣釋出「善意」，台灣則須逐漸放棄國家的基本權利，仰承中國鼻息，參與無關痛癢的「非政治性國際組織」，從經貿整合、文化交流，最後完成政治合併。
（二）國際法上的影響
從國際法的角度解析，這部草案的爭議焦點在於主權法律屬性的轉換，就是使台灣的「外部主權」遞減，僅存「內部主權」。換言之，這部草案亦可視為國會立法追求與他國合併的「主權讓渡法案」。
何謂「讓渡」（alien）？個人放棄一部或全部自主權，把事務決定權委由他人處理，就是權利讓渡行為。同理，國家把事務決定權的一部或全部委諸其他國家、國家聯合或國際組織處理，就是主權讓渡行為。一般習稱的「美利堅合眾國」，原文中的「United States」，本意就是「國家的聯合」，各國（state，州）把部份主權讓渡給聯邦後，雖仍保有憲法和法律，但因失去外部主權，已經不是真正的獨立國家。
由此觀之，「海峽兩岸和平促進法」草案雖未明定讓渡主權或領土，惟細究全文，卻僅見摘除獨立國格的立法權謀，例如與中國協商參與非政治性國際組織，就等於須經中國同意才能參與國際組織；如此一來，將嚴重削弱台灣的國家法性格，自陷於中國附庸的地位。
同時，國際社會也會根據台灣的國會立法，重新檢視台灣的主權和國際生存空間，把台灣定義為「準香港地位」。種種跡象顯示，該草案似乎有意呼應中國的法律戰，替「台灣特別行政區基本法」扮演開路先鋒，用意令人質疑。
（三）主權變動涉及人民保留，國會無權決定
主權變動，涉及人民保留的理論，所謂「人民保留」，又稱「憲法保留」，係指憲法未將某些權力授予國家機關，只保留給主權者國民自行決定，即使人民選出的國會都無權擅自作主。憲法規定主權屬於國民全體，立法院只能代表人民行使立法權，不包括「替人民行使主權」，故主權應屬「人民保留」事項。
台灣與中國是否屬於同一個國家，事涉主權，非國會所能單獨決定。然而，該草案卻預設統一前提，企圖使「九二共識」成為法律條文，讓「一個中國」成為台灣前途的唯一選項。
這種立法事項，顯然涉及人民保留，應透過公民投票徵詢公意，國會無權透過立法決定台灣的主權歸屬。
四、毀壞權力分立
（一）挑戰分立制衡的憲政原理
第一條宣稱要「確保中華民國憲法與自由民主憲政秩序」，但全案卻隨處可見破壞權力分立，侵奪其他國家權力的條文。讀來心驚膽顫，不禁令人想到孟德斯鳩在「法意」中提到的一段話，他說：「當立法權和執行權集中在同一人或同一群執政官時，自由便不復存在；因為人民將害怕君主或元老院制定殘暴的法律，並用殘暴手段執行之。」
不論是洛克提出的二權分立，或孟德斯鳩確立的三權分立，乃至孫中山獨創的五權分立，都強調國家權力必須分開，才不會恣意侵害人權。今天，立法院已經用行動來證明先哲的理論，就是權力集中，必然滋生流弊。
該草案說要「維護中華民國民主法制」，但從內容看來，其實是一部拆解中華民國憲法的法律案，違憲情形昭然。就像這幾年在野黨的表現一樣，雖然吶喊「捍衛中華民國憲法」，行動上卻恣意毀壞憲法的嚴整性，不僅放任監察院這個憲法機關陷入瀕死狀態，更成立一個侵犯司法權和監察權的「三一九槍擊事件真相調查特別委員會」，他們不惜毀憲，目的就在奪權。
（二）侵犯總統權及行政權
草案第二條洋洋灑灑列出「兩岸和平協商特別委員會」十一項職掌，包括：簽訂「兩岸三通協議」、建立「兩岸非軍事區」、簽訂「大陸台商保障協議」、建立「兩岸自由貿易區」、「台灣農產登陸，大陸旅客抵台」、簽訂「大陸台商醫療及子女教育協議」、簽訂「兩岸金融交流與監督管理協議」、「兩岸兩席，共同參與非政治性國際組織」、成立「兩岸高峰會議」、簽訂「兩岸和平協議」、其他有助於維持海峽兩岸和平之措施。
上開規定，嚴重侵奪行政權及總統權，因為締約、宣戰、媾和，本屬總統權限，至於自由貿易、金融交流、農產登陸、台商權益等問題，亦屬行政權之範疇。就行政職能的分工而言，「兩岸和平協商特別委員會」的權限涵蓋陸委會、國防部、經濟部、農委會、交通部、教育部、衛生署、財政部、金管會、外交部等部會的職權，令人嘆為觀止。
從第二條賦予的權限看來，「兩岸和平協商特別委員會」的權力作用，似乎是行政主體單方面行使統制管理的行政行為，隱然具有高權行政的屬性，已經嚴重僭越傳統執行權的領域。
五、違反人權保障的憲法宗旨
（一）適用救濟法令有爭議
第七條規定：「本會議決議事項，經依前條程序確定或生效後，對全國各機關及人民具拘束力，各機關或公務人員有拒不執行者，本會得移請司法及監察機關依法懲處。」
該草案在國會之下設立性質特殊的委員會，又賦予行政執行的權力，並得不經調查、申辯，就直接移請懲處，程序上流於輕率，更可能引發民、刑事、行政爭訟法制的適用疑義。
首先，委員會的決議，其性質不等於國會決議，更不是國會的立法作用，反而具有行政作用的內涵，尤其對人民直接發生拘束力的部份，似具有「下命權」的性質，但下命權是行政機關命令人民負擔作為或不作為之義務，該委員會並非行政機關，其決議不應該是「下命權」，性質相當混淆。
尤有甚者，若不釐清權力作用的性質，除了執行上的疑義外，還會產生救濟上的流弊，因為人民的權利或利益受公權力不當侵害時，雖得依法提起行政救濟，但前提必須是「行政處分」。
從第七條看來，決議雖看似行政作用，委員會卻不是法律上的行政機關，因此，人民對於「兩岸和平協商特別委員會」的決議若有不服，將無法適用行政爭訟法令，只能靜候懲處，這種設計顯然違背「有權利就有救濟」的法理。
（二）剝奪公務員的保障權
基於保障公務員的立場，公務員執行「兩岸和平協商特別委員會」的決議若有違憲違法之虞，應有陳述意見的權利，但草案並未設此機制；依據公務人員保障法第十七條，公務人員認為命令違法，得報告長官，情節嚴重的話，甚至可採取不服從態度，但前提必須是「長官監督範圍內所發之命令」。由此可見，公務員對於該委員會作成的決議，顯然無法適用公務人員保障法的規定。
再者，依據公務員懲戒法的規定，公務員懲戒權的移送主體必須是公務員所屬機關，不是沒有隸屬關係的機關，該草案如果要在現行法制外另設移送規定，就應賦予公務員申辯、再審議等救濟管道，但都付諸闕如。
（三）侵犯人民自由權
該草案自定「一個中國」前提，又把制度設計成追求「一個中國」的目標，而且明定議決事項對全國各機關及人民具拘束力。如果人民發表反對「一個中國」的言論或組織不同政治主張的團體，必然會牴觸其立法宗旨，該委員會是否會用決議加以禁止？
因此，明定直接拘束人民的條款，將違反憲法第十一條的表現自由和第十四條的集會結社自由。
六、「兩岸和平協商特別委員會」的組織性質
該草案為了促進「兩岸和平」，設計出一個涵括各種國家權力的機關，屬於組織法兼行為法的混合立法。綜觀第二條到第十二條，雖然詳細規定委員會的組成和運作，卻留下更多疑義：
（一）委員會的隸屬
該草案擬於立法院設置「兩岸和平協商特別委員會」，其成員並非現任立法委員，故非屬國會之特種委員會；但從任期、委員背景看來，委員會應係設於國會的獨立組織，型態類似「三一九槍擊事件真相調查特別委員會」。所不同的是，「兩岸和平協商特別委員會」的權限大幅擴張，非真調會所能比擬。
再看第八條，規定「本會於立法院每會期開議後一週內，對立法院提出工作報告。立法院於必要時，得決議要求本會進行專案報告。」第九條又規定「本會預算，由立法院編列之。」可見，該委員會不但須向立法院負責，連預算都由立法院編列，似應隸屬於國會。
（二）組織定性困難
該委員會不像海基會，海基會是政府出資設立的私人團體，受政府委託行使公權力，屬於間接行政，本身不是國家行政組織的一環，定位明確。然而「兩岸和平協商特別委員會」既想取代海基會的功能，又要兼行陸委會的職權，本身卻隸屬於國會，很難定位其屬性。
再從國家賠償法的角度觀察，該委員會若不法侵害人民權利，賠償義務機關究竟是委員會本身呢？還是立法院？
（三）逸脫監督的怪異組織
該委員會並非憲政體制下的國家機關，卻兼具不同國家機關的權力，任何民主國家若需要這種機關，也會明定於憲法，使之成為「憲法機關」。然而，在野黨在憲政體制外，竟想透過立法創設國家機關，所以，設計出斲傷權力分立的怪異組織，違憲情形不辯自明。
再者，該委員會的預算由立法院編列，從組織層級分析，它究竟是機關，還是機關單位？恐怕連起草者也說不清楚。更何況，中央行政機關組織基準法僅適用於行政院及其所屬各級機關，該委員會根本不受規範，只要不違背國會多數黨的意見，其決議就具有形式上的「正當性」，試問人民要如何監督？
七、一廂情願的政治想像
（一）放棄國家地位能謀取和平嗎？
草案總說明指出，想仿效東西德的「基礎條約」來簽訂兩岸和平協議，殊不知，戰後德國在占領體制下一分為二，土地、人口及國力居於優勢的西德堅持「一個德國」原則，任何國家只要和東德發展外交關係，西德就和該國斷交（例如前南斯拉夫聯邦和古巴），直到一九七二年，西德放棄圍堵政策，兩德因而簽訂基礎條約，前提就是互相承認對方為主權國家。
在野黨若有意仿效兩德模式，就應從這個角度進行理解，要求中國承認台灣為主權國家，才是正道。
然而，若把「九二共識」納入法律，就等於把「一個中國」明文化，台灣在國內法上將成為中國的一部份，如此一來，簽訂和平協議的基礎完全消失，這種設計豈不矛盾？
（二）單方面意思表示，如何對中國產生拘束力？
第二條立法說明的第十一項指出，在「四不一沒有」及「九二共識」的前提下，台灣不獨，中共不武，雙方簽訂和平協議，保證兩岸維持現狀五十年。這段話，除去北京領導人的招安口吻後，就只剩下台灣在野黨的夢囈，因為台灣國會的立法意旨怎能拘束中國統治者的意志？
（三）中國願意創設一個對等機關來對談嗎？
第三條立法說明指出，「兩岸和平協商特別委員會代表台灣人民，與中國大陸可充分代表民意的『對應機關』，共同推動兩岸和平議程與協商」，更是徒具想像的空論，因為立法院創設一個橫跨國家權力的憲政怪獸後，竟然期待中國也有一個「可充分代表民意的對應機關」來進行對談，豈不荒謬？
（四）「兩岸兩席，共同參與非政治性國際組織」的詭異辯證
「兩岸兩席，共同參與非政治性國際組織」的說法更是荒謬，單從文義解釋，顯示台灣只願意參與「非政治性」國際組織（亦即NGO），然而，這部份台灣早已努力多年，根本不需和中國協商；再觀察立法說明，要「促使大陸協助台灣進入非政治性國際組織，因應全球化趨勢與需要」，更證明該草案有意透過立法鎖住台灣的法地位，剝奪台灣參與「政治性」（政府間）國際組織的機會，使台灣呈現準特別行政區的屬性，因為香港也是以這種身分參與非政治性國際組織的。
我們必須注意，兩德統一後，原東德的國際法人格（international legal personality）消失，完全喪失參與國際組織的權能。而南北韓之所以能在國際組織上占有兩個席次，其前提正是「兩個國家」，不是「一個韓國」。目前，台灣的實然狀態是獨立於中華人民共和國有效管轄權之外，如果我們立法限定自己只能參與「非政治性」國際組織，而且必須取得中國同意，那麼台灣不完整的國際法人格將益趨萎縮，終至消滅。
八、「海峽兩岸和平促進法」草案的警示
該草案立法疏漏、矛盾叢生，卻指出一個不得不令人正視的問題，就是法源。第一條稱立法依據是憲法增修條文第十一條，增修條文把「中華民國」區隔為兩部份，謂：「自由地區與大陸地區人民權利義務及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」
事實上，最早依據增修條文第十一條制定的法律是「台灣地區與大陸地區人民關係條例」(簡稱「兩岸人民關係條例」)，第一條也開宗明義指出：「國家統一前，為確保台灣地區安全與民眾福祉，規範台灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，特制定本條例。」
兩相對照之下，該草案與「兩岸人民關係條例」實有異曲同功之妙，只是「兩岸人民關係條例」雖然預設統一立場，但未放棄目前的獨立狀態，「海峽兩岸和平促進法」草案則明白接受「一個中國」原則，主動放棄主權國家的法律屬性，自願享有類似香港特區的限制性權能。
值得注意的是，由於憲法體系依然沿襲大中國架構，連憲法增修條文的前言也揭示「國家統一前」，並據此將中華民國區分為「自由地區」（「兩岸人民關係條例」稱「台灣地區」）與「大陸地區」，由此推衍而下的法體系，就算違背現實，司法機關也很難推定其違憲。
如果在野黨悍然通過該法，未來即使尋求司法解釋，被宣告違憲的部份，或將侷限於破壞權力分立，至於涉及「一個中國」的部份，雖然會產生嚴重的政治效應，但大法官會議依據中華民國憲法進行解釋，恐將陷入猶豫。
由此可見，如果不從根源著手，重新制定一部確認台灣國家法地位的新憲法，中華民國憲法的內在矛盾將永遠糾纏住台灣，很難解套。（張葆源／民間社團資深專員）
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2005.10.20
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