人民幣升值問題最近成為熱門議題。確實，白宮正面臨美國國內壓力，要求政府向北京施壓，迫使中國人民幣升值。面對布希政府的壓力，北京作出柔軟姿態的回應，但不會真正向華府讓步。與此相對，布希政府也不太可能真正動用經貿報復手段來迫使北京讓步。事實上，儘管華府在人民幣升值的問題上將聲調拉得很高，但真正的匯率政策偏好是防止亞洲諸國的貨幣對美元升值，因為華府需要外部融資來支撐美國日漸增大的預算赤字。

人民幣成眾矢之的

　這個夏天以來，人民幣升值的問題，日漸成為美國政界議程的重要議題。布希政府的財政部長史諾（John Snow），在這個問題上扮演著急先鋒的角色，多次發言強調「希望人民幣升值」。向來以發言慎重形象著稱的聯邦準備理事會主席（FRB）葛林斯潘，也在七月十六日發言警告說，中國政府繼續控制人民幣對美元匯率的作法，「將使中國經濟陷入危機」。

　作為經濟問題，人民幣匯率連結上美中雙邊貿易收支。自2000年以降，中國取代日本，成為美國貿易赤字最大來源國，2002年美國對中國的貿易赤字額較2001年增加24％，達1031億美元。單是中國一個國家，即占美國對外貿易赤字整體的四分之一。

　不僅美國，其他國家也有著同樣的經濟問題。去年，日本對中國的貿易赤字達218億美元，歐盟對中國的貿易赤字則為404億美元。對中國的貿易赤字變成日美歐共通問題，從而在國際上構成要求人民幣升值的經濟壓力。七月十八日，亞歐會議（ASEM）經濟部長會議在大連召開，歐洲代表也向中國表達要求人民幣升值的立場。

　純經濟角度來看，人民幣匯率被當成一個問題，有其客觀背景。目前，美元對人民幣匯率約為一美元兌8.28人民幣。而在十年前，匯率也大抵維持這樣的水準。也就是說，中國政府自1994年讓人民幣對美元貶值30％，並在實質上固定對美元匯率之後，近十年來，人民幣對美元的匯率幾乎完全固定。

　中國政府採行這種釘住美元的匯率政策，主要考慮是確保中國的出口競爭力，以及避免引爆亞洲金融危機之火種的通貨投機。

　然而，自1994年以降，中國經濟顯著成長。1994年與2002年相較，中國國內總生產（GDP）增長2.2倍，輸出額增為2.7倍，貿易黑字則膨脹為5.7倍。在這麼明顯的經濟變化中，中國人民幣當然遭遇著升值的壓力。

　為了緩和人民幣升值壓力，中國政府在外匯市場上大量買入美元與拋售人民幣。由於投機資金難以進入中國的外匯市場，因而2002年一整年的市場交易額僅有972億美元。儘管如此，同年中國的外匯存底卻增加690億美元。換言之，外匯市場父易額之中，有七成是當局介入的結果，如實地表現出現行匯率下供需失衡的狀況。通過北京當局的操作，中國的外匯存底持續激增，至今年六月底，外匯存底總額已達3650億美元，全球排名弟二，僅次於日本的5456億美元。

　人為的強力控制，使人民幣匯率被視為低估。根據高德曼．薩克斯公司的估算，人民幣現行匯率較其實際市場價值低估了15％左右。另外還有一些經濟學家主張，低估值應在30％左右。

　無論這些估計是否正確，市場上對人民幣低估的感覺越來越強，因而對人民幣終將升值的預期也越來越強。這反映在中國國際收支統計中的「誤差脫漏」值變動之上。長期以來，「誤差脫漏」值相當大，其中大多是鉅額的資本逃避（capital flight）。2000年，流出的資本逃避額為119億美元。但自2001年起，反而減至49億美元，而2002年更逆轉為淨流入78億美元，反映出逃往海外的中國國內資金大舉回流，主因即是對人民幣升值的市場觀望。

中國不會真正讓步

　在這些經濟背景下，人民幣升值問題開始變成美國政界的議題。今年七月，美國82家大企業組成的「健全美元聯盟」（The Coalition for a SoundDollar），對美國國會提出要求監視人民幣匯率的請願書，主張美國政府與國際貨幣基金（IMF）應該調查中國政府的匯率操作，並要求布希政府向中國施壓，使中國改採浮動匯率制。

　接下來是國會的演出，先是超黨派的參議員們表示將遊說布希總統採取「適切措施」。其後，美國參議院兩黨在九月九日通過立法提案，要求對來自中國的進口產品提高27.5％的關稅，除非北京放棄數十年來的外匯匯率管制政策，促使人民幣升值。

　國會的立法行動是做球給美國政府，這是美國外交政策操作的典型手法。在輿論、企業界、國會的火力支援下，美國政府兵分兩路。一路是美國財政部長史諾九月初訪問東亞，高調攻擊中國的匯率管制政策，要求北京當局採行浮動匯率制度。另一路是釋放消息說，美國商業部高級官員們正考慮在以中國為對手的貿易問題上，提出多項控訴，言下之意是如果中國政府不讓人民幣升值，事態可能會惡化為美中貿易摩擦，屆時美國政府可能會對中國施展經貿報復措施。

　面對美國強大的壓力，北京當局的回應是口惠實不至──在外交姿態上，北京當局表示重視美國（及其他國家）對人民幣升值的要求，並「允諾」慎重考慮這個問題，但實際上並不準備讓人民幣升值。事實上，在九月初與史諾的會談之中，中國國務院總理溫家寶主張「人民幣的安定對中國和美國都有利」的說法，已經表明中國政府的政策立場：人民幣匯率不動，改為浮動匯率制更是不可能。

　在可預見的未來，中國絕對沒有意願放棄當局對人民幣匯率的控制權而逕自讓人民幣升值。這有幾層原因。

　第一，固定匯率讓中國在過去十餘年來獲得巨大的政治與經濟紅利，據此完全避開了1997、98年因匯率波動的亞洲金融危機，並因而吸收到更多的外資前往中國投資。由於中國經濟的結構性弱點（如銀行系統）非常明顯，胡錦濤與溫家寶等中國新領導班子很清楚這一切，他們不可能在這個節骨眼上節外生枝，在匯率管理政策作出重大改變而導致更多難以控制的變數。

　第二，在中國共產黨黨國體系的決策過程中，有關匯率管理政策的調整這一類重大的經濟決策，內部辯論，尤其是官僚體系內的辯論，通常需要相當時間，有時甚至會拖上好幾年。

　第三，北京當局或許根本不認為人民幣在實質上有低估的問題：中國的進口成長率確實高於出口成長率，貿易黑字去年全年累計為303億美元，今年上半年因輸入增大而減至44億美元，因而美國的摩根•史坦利在九月五日發表研究報告預測說，在未來不到一年的時間裡，中國將會有貿易赤字。

　最後，除了這些經濟性的考慮之外，中國政府還有更深層的地緣政治考慮。北京擔心的是美國與其他經濟先進國的意圖：一旦採行浮動匯率制，先進國政府及企業對中國經濟的影響力將會增大，從而對中國經濟乃至中國整體前途的影響力也將增大。換言之，在北京當局眼中，匯率管理制度的改變，不僅攸關經濟，而且是國家安全問題。

　北京不會在人民幣匯率問題上作出重大讓步。鑑於全球輿論，北京或許會考慮必要時技巧性讓人民幣匯率微幅向上調整（調幅不會超過5％），但不可能大漲（像日本人期待的1985年「廣場協議」日圓大升值那樣的故事重演），也不可能將匯率管理制度改為浮動匯率制。

美國大選壓倒一切

　面對中國的實質不讓步，華府沒有辦法採行報復手段來迫使中國改變。這既是因為華府的意願，同時也因為美國政府的能力。

　對布希政府而言，史諾的亞洲行及美國其他官員的發言，就算在改變中國的行為上沒有什麼實質效果，也已經展示出布希政府重視美國民意，確實曾經努力而北京施壓，要求改變匯率管理制度與允許人民幣升值的內政姿態。

　華府真正想要的，是讓美國人民認知到布希政府確實努力向北京施壓，北京讓不讓步反倒其次。在對中國交涉的過程中，布希政府團隊訴諸美國的出口競爭力及與此相關的就業問題，這些理由是美國國內針對人民幣問題向布希政府施壓的主要說法。這就表明了，失業問題，才是美國企業界與布希政府重視的主題。

　在總體經濟上，經濟指標顯示美國經濟正在復甦，景氣一季比一季好，只是復甦並未明顯帶來新增的就業機會。這固然可以理解為失業率指標的時差（time-lag）性格，但也可能是美國媒體近來日益流行的「沒有工作的復甦」（"jobless recovery"）。無論原因為何，失業率問題是白宮的主要憂慮之一，因為明年總統選舉將屆。

　這就揭示出事務的本質──美國總統大選才是核心議題，人民幣問題只是表象。

　面向明年的美國總統大選，布希總統在就業問題上處於劣勢：過去三年來，美國製造業減少了兩百七十萬個就業機會，這個數字已成為民主黨進攻的重要武器。兩百七十萬的數字也讓美國的企業界關切，這個數字極容易使社會輿論的批評轉向這些企業──這些企業近年來為了削減工資成本，事實上導入了更多廉價外籍勞工來取代本國較昂貴的勞工。

　因此，共和黨與美國製造業廠商之間，有一項共同利益：共同找一個承擔美國失業問題的對象，且這個對象最好不在美國國內。

　這就是美國政府在人民幣問題上展示施壓姿態的根本原因，同時也是史諾訪問亞洲的成功所在：美國政府官員和製造業代表們，成功地將中國描繪成導致美國人失業的主要罪魁禍首，罪名則是中國採行不公平的匯率政策。

　這項指控的論點很簡要：中國政府採行不公平的匯率管控制度，刻意壓低人民幣的匯率，使中國的製造業產品獲得不當的國際競爭力，造成美國的製造業難以在外國市場上和中國商品競爭，因而導致美國製造業不景氣而失業率攀升。再者，低估的人民幣也讓美國商品難以搶攻迅速擴張的中國市場並導致美國的貿易赤字。簡言之，整套指控的核心主張，是將美國對中國的貿易赤字和美國國內的失業率聯繫起來。

　這些論點的宣傳，而不是真正讓中國政府同意人民幣升值，才是史諾訪問亞洲的關鍵目的。布希政府的重點並不是獲得北京在人民幣升值問題上的承諾，而是避開國內有關失業率的攻擊。也就是說，布希政府採取的是防衛型的政治策略，目的是在就業議題上，和一股勢力龐大的選民（美國製造界）合作，共同緩和另一股人數眾多之選民（勞工）的不滿。

美國國債攸關全局

　如果這個策略要在大選中發揮效用，那麼布希政府真正希望的將不是中國政府迅速在人民幣問題上作出讓步，而是希望這張中國牌可以讓他們打到明年大選投票日為止。也就是說，華府根本不急著壓迫中國政府在人氏幣升值與匯率管理制度上趕快讓步。

　因此，只要中國尚未作出實質讓步，美國政府與企業界對人民幣問題的攻擊聲調就會更多且更高。重點是，著意於國內選戰的外交姿態，而非真正的外交折衝或經貿報復。

　事實上，美國不願，也很難對中國展開報復。史諾在北京訪問期間，獲得中國政府「將購買更多美國政府長期債券」的承諾，是這場政治大秀的重點之一。美國政府很清楚，亞洲的投資者目前是美國政府債券的最大外國持有人，單是日本、中國與南韓三個國家，在六月底即擁有六千九百六十億美元的美國政府短期公債（T-bills）。華府非常迫切需要這些亞洲買家繼續購買美國政府公債，特別是當美國政府的財政赤字與佔領伊拉克的戰費支出節節攀升之際，這種需要更為迫切。儘管國際市場上對美國政府債券仍充滿購買興趣，但最近美國政府長期債券價格的下滑，已足夠讓美國財政部擔憂而努力找尋更多的買主。

　如果中國政府維持購買更多美國政府債券的承諾（中國三千多億的外匯存底讓這一點毫不困難），那麼，北京將對華府握有籌碼，不必太擔心華府會因為人民幣匯率問題而對中國展開經貿報復行動。事實上，北京確實這麼做──2001年1月至今年3月，中國增購了六百億美元的美國政府公債。

　同樣的邏輯也適用於其他的亞洲國家。這些國家購買更多的美國政府債券，既有政治意義，同時在經濟上也可以使本國貨幣對美國保持低匯率的水準。也就是說，美國為了伊拉克戰爭與財政赤字擴大而增發公債，而亞洲諸國像日本與南韓則花更多的錢購買更多的美國政府債券，不僅擔保著政治上對美國外交政策的支持立場，同時在經濟上還確保著這些國家的貨幣對美元不會升值，而且可能貶值。

　純經濟意義上，如果亞洲諸國的貨幣對美元升值，那麼這些國家保有美元資產（含美國國債）的意願與需要將降低。這層考慮，使華府不會真正採行逼迫人民幣與亞洲其他國家貨幣明顯升值的政策。

　不過，隨著美國總統大選選戰的增溫，白宮將有興趣繼續炒作人民幣問題。

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