台灣自九○年代初隨著國會全面改選，進而開啟政治民主化以來，不斷呈現出既分裂但又集團化的政黨體系發展情況；九○年代初期新黨由中國國民黨分裂，兩千年總統大選後，國民黨再一次的分裂出親民黨，而又有台灣團結聯盟的出現。有所不同的是，兩千年總統大選之後，除上政黨分裂之外，國民黨、親民黨、新黨形成泛藍陣營，同時民進黨、台灣團結聯盟構成泛綠陣營。

　這一個既分裂、但又集團化的政黨體系發展現象，本文從選舉體系的制度、政府組成的政治聯盟，以及統獨相關議題的兩極化等三個效果，來探討台灣政黨體系的演化過程，並進而預期其發展的前景

 壹、制度論觀點看政黨結盟 

　首先是台灣政黨體系的兩個矛盾趨勢：一方面是政黨結構零散化，而政黨間又是集團化；再者是選舉結果與政府組成的不連續性。而與這兩個面向關連的是選舉前後不同政黨聯盟達成的途徑。

政黨結構零散化

　所謂政黨結構零散化指涉的是兩個主流政黨（國民黨與民進黨）之外分立的第三黨。在台灣政黨體系中，有利於新興第三黨出現的基本因素在於：社會分歧結構有利少數群體的存在，而主流政黨領導權的競爭催化了（trigger）政黨的分裂與選民的動員，主流政黨化解的方法在於領導權的妥協，但是，台灣選舉制度中多席次單記非讓渡投票（Single nontransferable vote under multi-member district system，簡稱SNTV）的設計則維繫了既有第三黨生存的空間，因此，多黨格局得以確立。（王業立，2001；徐永明、陳鴻章，2004）

　有趣的是總統選舉的相對多數決設計影響了多黨格局的勢力分佈；呈現兩大多小的權力分配。至於選後政府的組成與選舉結果的落差，不但有容許總統影響政黨分合的空間，也提供新興第三黨新的槓桿作用（leverage）去影響政黨的分合與政策的形成。（Hsu,2006）因此，兩黨體系形成的初期所出現的新黨與親民黨有族群政治的背景，而立委選舉後出現的政團（或準政黨），則是新階段的「第三黨」，其影響力與發展有待觀察。

　至於政黨體系的結構，則可以從制度交疊作用的角度，來觀察政黨大小的分佈（除了政黨的數目外），因為總統選舉是單一席次、贏者全拿（plurality,winner-take-all,or first-past-the-post），贏家只有一個的條件會鼓勵選民、政冶人物與利益團體形成兩個主要的選舉聯盟（或是政黨），但是，多席次的設計與選後聯盟的形成又提供了小黨存在的空間。（Hsu,2006）因此，台灣政黨體系的大小分配應是趨向「兩大多小」的衝突結構。至於第三黨是否能晉身兩大的地位，則取決於是否能提出強力的候選人。

　由於存在這個制度交疊的效果（intervention effect of SNTV and Plurality），所以台灣的政黨體系可能擺盪在兩大黨與多黨體系間，因為總統選舉前景（electoral prospect）的預期會影響到政黨勢力的消長，而立委選舉的多席次空間則又提供小黨與政團生存的空間。因此會出現兩極多元的政黨組合，而其間的流動與消長則會加速，因為此時的第三黨已不再是不滿主流政黨領導與政策的「抗議者」，而是要取代主流政黨地位的「競爭者」，而加速這個地位遞移的因素在於選舉前景的影響，尤其是總統的選舉。在這樣的架構下，候選人因素取代了組織與資源的傳統動力。

　當結構性條件（社會分歧的存在）提供了第三黨從主流政黨分裂出來的動員條件，而制度性的安排（多席次選舉制度與不分區）則提供了第三黨生存的空間，候選人條件則決定了第三黨是否能在「兩大多小」的政黨結構下競爭。而這個差別影響則表現在新黨與親民黨的前景上，尤其關鍵的是新興的第三黨是否能挑戰主流政黨的地位而成為兩大之一，甚至主導選舉聯盟競爭的議題定位與參與選後聯盟的重組。

選舉結果與政府組成的不連續性

　一般討論政黨體系的發展很少從政府組成的角度來看，總是認為選舉的結果決定政府的組成，政府組成是依變項。而本文則認為政府組成的不確定性，尤其是與選舉結果的不直接對應關係，使得對政府組成的期望會反過來影響政黨體系的組合。

　台灣的「半總統制」使得「選舉結果」（electoral result）之後的「政府組成」（governing coalition）充滿連結含混，一方面大選的結果，總統掌控了政府（或內閣）組成的主動權，另一方面立委選後政府的組成則需透過跨黨派的協商，致使選舉結果與政府組成呈不連續性（discontinuity）。

　要理解這種不通續性的影響，首先本文認為有選舉日前的選舉聯盟（electoral coalition）與選後聯盟（post-election coalitio）兩種差別，「選前聯盟」的劃分通常是依著政黨的區隔而成，而「選後聯盟」的組成則是跨越政黨界線的。所謂「選舉聯盟」與「選後聯盟」兩極的劃分標準，在於「政策偏好」（policy preference），當執政的政策形成時，就有了相應的喜歡這個政策勝於其他的「贏的聯盟」（winning coalition），相對的也有一個「輸的聯盟」（losing coalition）。因此，以選舉投票為界線可劃分為兩階段，首先是選前選舉聯盟的形成以提名候選人為目的，而政黨通常是選舉聯盟的主要單位。

　第二階段則是選後聯盟的形成，而這個選後聯盟的形成有幾點特質：
　一、不一定與選舉聯盟一致；
　二、形成新的「贏的政策」，因此，形成新的贏的聯盟與輸的聯盟，這在立委選舉後的政府形成尤其重要；
　三、但是，選前選舉聯盟的競爭結構會決定了最終贏的與輸的聯盟的形成，而這個選後聯盟則決定了政府的組成與政策。

　而這個選舉聯盟與選後聯盟的不連續性，提供了新興政黨與小黨參與政府組成的機會，也就是在多席次選舉制度的席次誘因外，提供第二個政黨體系零碎化的制度性誘因。因為在半總統制的結構下總理的提名雖無須經國會同意，但政策上須對國會負責，所以，在組成國會多數的壓力下，第三黨（或是有組織的無黨籍聯盟）的空間相對大增。（註一）

政黨關係集團化

　有趣的是為了確保在選後聯盟中的位置，亦即政府組成過程中的角色，選前政黨體系雖然零散化，但是，政黨的關係卻趨於集團化：以總統為對象，形成親總統與反總統兩個集團。原因是前面所提到的，集團化的主要動機是，政治菁英為了降低選舉結果與政府組成不連續性所產生的不確定性，以確保政治投資在未來政策上與資源上的回饋。同時集團化的標籤，亦有助於動員選民的支持，讓選民的投票動機與未來新政府的政策相關連。

　小黨的集團化的參與尤其重要，目的在免於邊緣化。而主流政黨則是感受相當複雜，有被小黨俘虜的恐懼。當然，總統本身亦有相當的動機，以集團化來化解朝野分立中自己孤立的地位。這時候，政黨中心的思惟與總統中心的思惟有衝突，而對於政府組成的途徑亦有歧異。

 貳、從政府組成觀點看政黨體系 

　根據前面「政府組成」理論上的修正，在府會關係的結構中，府會一致或是不一致的達成有許多的途徑，表現為下面的序列關係；不同的達成途徑也預示著關係的穩定程度。

　●府會一致（總統和國會的多數同黨），有下列四種組合：
　（1-1）總統的政黨在國會過半數。
　（1-2）總統的政黨為國會多數，並結合其他政黨過半數（即親總統集團過半）。
　（1-3）總統的政黨為國會多數，並未結合其他政黨過半數。
　（1-4）在野的政黨為國會多數，但總統的政黨結合其他政黨過半數（即親總統的集團過半）。

　以府會一致為例，（1-1），（1-2），（1-3），（1-4）四個途徑都可以達到府會一致的效果，但是其穩定性則是以總統的政黨在國會過半數（1-1）最高，其次總統的政黨為多數，結合他黨過半（1-2），而僅是總統的政黨為多數（1-3）時，府會一致會因為在野黨的團結受到衝擊，因此傾向不穩定，至於透過結合其他政黨成為多數（1-4），則是最不穩定，亦受到小黨的分合行動而瓦解。

　■府會不一致（總統和國會的多數不同黨），亦有四種組合：

　（2-1）非總統的政黨在國會過半數。
　（2-2）非總統的政黨在國會多數，並結合其他政黨過半數（即反總統集團過半）。
　（2-3）非總統的政黨在國會多數，並未結合其他政黨過半數。
　（2-4）總統的政黨在國會多數，但非總統的政黨結合其他政黨過半數（即反總統的集團過半）。

　而就府會不一致的組合而言，同樣的，（2-1），（2-2），（2-3），（2-4）四個途徑都可以達到府會不一致的效果，但是其穩定性則有差異。同樣的，其中以非總統的政黨在國會過半數（2-1）穩定性最高，其次非總統的政黨為多數，結合其他在野黨過半（2-2），形成多數聯盟，而僅是非總統的政黨為多數（2-3）時，府會不一致會同樣因為在野黨的團結受到衝擊，因此傾向不穩定。至於透過結合在野政黨成為多數（2-4），則是最不穩定，易受到總統的招攬行動而瓦解。

　因此，府會關係一致與不一致各有四種類型，可以依其穩定性的指標形成兩極的光譜，如（圖一），從最穩定的府會不一致關係在最左極，依序排列，而以最穩定的府會一致關係在最右極。除了左右兩極的地帶是穩定的關係之外，中間有很大的區城是不穩定的，雖然在府會關係上是不同類型的，但是其不穩定性高時，代表著轉換的可能性高。換句話說，中間地帶的府會關係的形成，是具有相當大的操作空間的。

　如果從政府組成的主要發動者的總統與政黨的角度來討論，（圖一）中灰色地帶的組合模式中，總統的操作空間大於政黨，相對的，在兩端素色地帶的組合模式中，政黨的操作空間大於總統。簡言之，越往兩極，越傾向政黨主導（分別為朝野），府會關係越穩定；越趨中，總統主導，府會關係變動性越高，一致或是不一致皆傾向不穩定。

　至於論者所廣泛討論的「聯合政府」組成，放在（圖一）上來理解，其範圍從左端的（2-2）到右端的（1-2）皆有可能，但是其性質的差異卻相當大，中間的（2-4）與（l-4）是以小黨為主導的聯合政府，主流政黨顯然成為俘虜；而（2-3）與（l-3）則是政治僵局，目前所謂「少數政府」的型態即屬此種，但是，其穩定度則高於類型（2-4）與（1-4）；至於左端的（2-2）與右端的（1-2），則是主流政黨主導的型態，也是目前政治勢力分佈下，朝野政黨追求的理想型，尤其是（圖一）中灰色地帶所代表的政治不穩定性，是在規範面與實作面皆不可欲，政治行為者傾向以脫離這個處境作規劃的期望，這也解釋了選前兩大集團分立的局面。

政府組成途徑的選擇

　前面根據理論上的修正，我們對於台灣政黨體系與政府組成間的共變關係（co-variation）有基本的理解，也在政黨關係集團化的概念下，討論府會關係（一致或不一致）的幾種組合途徑。接著，這裡則簡述台灣政府組成的過程與選舉時程間的關係，以及政府組成的可能發動者，其相對的主動性與空間為何。

　●政府組成與選舉時程間的關係

　經過前面的討論與推演，政權交替後台灣政府組成的過程有兩個面向：首先是，總統選舉決定了政府組成的主動權。在「半總統制」的憲政架構下，以及總統與立委選舉時程不一致的條件下，總統選舉的結果決定了政府組成的主動權，而非政府組成的模式，這則有國會權力結構的限制。因此，第二個面向是，國會選舉的結果則提供了府會關係組合的政黨結構，如前（圖一）所示，在不同的席次分配下有各種的政府組合模式，其間有許多總統與政黨操作的空間。尤其是在政黨輪替後，總統與政黨領袖的角色分離，兩者客觀的競爭關係浮現，至於在這個政府組成的時序過程中，總統或是政黨作為發動者，其各自的空間與自由度取決於下列條件的滿足。

　●以政黨體系為政府組成中心

　其條件在於：
　一、極大化總統政黨的席次，成為國會多數，乃至絕對多數；
　二、極大化親總統政黨的席次，形成集團，以尋求席次擴張；
　三、透過集團化來降低政黨數目，以降低小黨或派系的空間。

　因此，政黨能努力的是往（圖一）的兩極趨近（當然朝野的方向相反），以壓縮總統操作的空間。

　●總統為政府組成的中心

　則其條件在於：

　一、選舉聯盟與選後聯盟的差距製造了不確定性，相對的，不論是選前驅動政黨關係的集團化，或是選後聯盟的再組，在在提供了總統操作的空間；
　二、尤其是廣闊的中間地帶，（見圖一）以總統為中心的政府組成途徑顯然優於政黨的競爭。因此，除非政黨或政黨聚合形成的集團在國會席次過半數，總統的主動提名權提供了有力的「槓桿」，來聯繫選舉聯盟與執政聯盟。

　尤其是在李登輝時代結束後，政黨領袖與總統的身分是分離的，政黨與總統作為政治行動的主體，客觀上的競爭的關係逐漸浮現。就政府的組成途徑為例，當政黨的空間大（圖一：往兩極移動時），總統的提名權則縮小；但是，當總統操作的空間大時（圖一：集中在中間地帶時），政黨反而成為依變項，取決於總統提名權的作為。

　至此，或許可以總結說對於大選後政府組成的預測，雖然有方向，但是充滿著不確定，而這個不確定性的來源不單是選舉的結果，還有前面所述──選舉結果與政府組成間的不連續性。造成這樣的制度難題可從兩個角度來理解。

政府組成途徑的限制

　●既有制度的限制

　由於國會與總統選舉時程不一致，所產生的朝小野大的政治僵局，其衍生的現象有：

　一、在半總統制下，容易形成分立政府（即府會不一致）；
　二、新舊民意的代表性與詮釋問題，造成政治僵局；
　三、總統選舉確立主導權，而立委選舉發動政黨重組，在這樣的架構下，提名權使得總統擁有戰略高點，以模塑以其為中心的執政聯盟。

　●既有的結構限制

　由於政治競爭中「少數」的強調，既有政黨社會基礎中，「社會分歧與政黨界限不一致」傾向為「政黨重組傾向尋求政黨界線與社會分歧的一致」所取代，其衍生的現象如下：

　一、政黨領導權分歧時，政治人物有強烈的動機出走；
　二、跨越政黨界線的政治聯盟盛行，傾向以族群為新界線；
　三、而其演變的序列是：當政治分歧有顯著的多數與少數劃分時，少數首先發動以爭取權益，接著多數跟進以鞏固地位。

　扁宋會的形成基本上是在前述的結構與制度條件下產生，或可說是政黨體系零散化而政黨關係集團化的代表性案例。其潛在的影響作用在於影響政府組成的模式：

　一、介入新政府的重組，尤其是在選後內閣的組成； 
　二、牽制陳水扁的政策（也就是winning policy），尤其是兩岸關係；乃
　三、至同時產生裂解泛藍的刺激，這大概是政黨體系發展最大的不穩定來源。

　至於這種政府組成不確定性，對於台灣政治發展的可能影響，同樣可以台聯、親民黨為例。明顯的，選前諸多政治聯盟的出現（台灣團結聯盟、夭折的無黨籍聯盟）在於爭取席位，選後與民進黨在國會組成多數，以爭取組閣權，而此間總統提名權的模塑引導作用相當清楚。所以，未來的趨勢是：

　一、小型政團林立以參與選前的集團化，期待在選後進一步成為執政聯盟的一員；
　二、既有政黨易於傾向分解，尤其是被排拒在執政聯盟外的政黨；
　三、政黨體系變得不穩定，易為政治聯盟所取代，或是透過政府組成的過程，再組合（align）政黨體系。此時政府組成，不但以總統為中心取代政黨的地位，進而影響政黨體系的發展方向。

 參、從議題政治觀點看政黨體系 

　從比較政治的觀點，選舉是用來增強國民黨正當性的第一步；（王振寰，1989；陳明通、林繼文，1998）同一時期，自由與民主化議題也在選舉期間提及。一九五○年代期間，國民黨政府透過一些進入立法院及早期省議會的候選人來控制地方選舉，為了維特威權體制，國民黨運用權力限制反對政黨的合法化。直到一九七○年代台灣遭受外交上的重大挫折，中華人民共和國將台灣趕出聯合國，因此，一九八○年代末，台灣的民主化浪潮迫使國民黨允許反對黨合法化。經由一連串的憲政改革後，所有的政黨席次在1992年的選舉全面開放。

台獨議題的崛起

　在此期間，台獨議題成為政治議題，且與公民投票議題相關。國民黨認為台灣是中國的一部份，當中國開始繁榮且民主化之後，台灣與中國就應該統一。為了維護其臨時政府政權的正當性，國會當中的席次還是延續從中國搬遷來台的外省人為主。當時，台灣省政府的組織結構與中央政府結構幾近相同。（註二）為此國民黨政府特地設立省政府機構與法令以確保合法地位。

　反對黨則指稱政府所有的政治安排是為了管制社會，1983年的反對運動更聲稱台灣的未來應經由公民投票來決定，民進黨在1986年正式成立時，便將公民投票作為議題主軸。民進黨強調台灣人民應尋求國際認同，將台灣視為獨立國家，他們抨擊國民黨要將台灣賣給中共，然而，國民黨譴責民進黨的台獨舉動會造成兩岸的動盪不安。

　統獨議題也牽扯著民族認同議題──台灣人、中國人或都是。回到一八○○年代，客家人與閩南人幾乎於同一時間分別由中國的不同省分跨海來台，而台海兩岸五十年的長期分離導致外省人在1949年播遷來台時，與台灣居民在生活習慣上有許多的差異存在。

　除此之外，外省人通常任職於公家機關，例如軍隊、學校、醫院及政府單位，而客家人及閩南人大多數為農人、漁夫、工人或商店老闆。不同的生活習慣使得國民黨政府下這三個族群常發生紛爭。因此，認同的問題在於我們認為自己是台灣人、中國人抑或都是。若由歷史的傳承與文化來看，「中國人」對於少數人，尤其是外省人來說，是可接受的名詞；但對於台灣居民閩南人來說，「台灣人」這個名詞，是更有區辨力。而「是台灣人也是中國人」則是兩種說法的綜合，也是多數人所能接受的。

　（1993）發現族群與民主化議題在一九八○年代是最重要分歧的議題。胡佛與張佑宗（1998）分析1983年與1989年的投票行為，顯示出政黨認同與民主化之間有顯著的關係。朱雲漢（1994）認同台獨議題的重要性，但進一步提出社會經濟議題應該成為反對黨的議題主軸，與李登輝領導的國民黨保持距離。黃德福（1994）分析1994年的台北市長選舉，強調台獨議題與政黨體系的發展是相互糾葛在一起。

　Hsieh與Niou（1996a）分析1992年的立委選舉，這是國民黨遷台後第一次開放的全民選舉，他們發現民主／穩定議題對於選民去評估政黨有很大的影響力。在1994年縣長選舉中，他們發現民主化議題與國家認同因素對於選民評估政黨具有影響。（Hsieh and Niou,1996b）王甫昌（1996）則是揭發一九八○年代不同的動員策略：一九五○年與一九六○年代，反對陣營企圖表現出「忠實反對黨」的角色，然而到了一九八○年代之後，台獨議題與國家認同議題則取代民主化議題的地位。

　近年來，學者將焦點擺在台灣獨立的議題，徐火炎（1994）依台獨議題將民眾區分為九個種類，他的研究指出政黨認同與獨立議題位置普遍決定投票行為。徐火炎（1996）與盛杏湲（2002）也認為一九九○年代的各種選舉普遍受到獨立議題的影響。同樣的發現也出現在陳義彥與盛杏湲（2003）、江肇國（2002）的研究。Chen（2004）王鼎銘（2003）探索投票行為的空間模型，認為只有獨立議題會影響選民對於候選人的決定。

　根據以上的研究，在一九八○年代、一九九○年代初時，民主化議題與獨立議題交雜著出現，然而到一九九○年代中期之後，獨立議題便完全取代民主化議題的位置。議題的結構傾向由1987年國民黨政府的放棄軍法、1992年開放立法院席次與1996年的總統大選漸進式的改變。雖然整個政治文化價值還是威權傾向，但民主化還是普遍為民眾接受，從1989年立委選舉開始，統／獨議題便成為國民黨與民進黨候選人各自的主張。陳世敏與陳義彥（1992）針對報紙新聞的分析顯示候選人在獨立議題的討論上有上升的趨勢，民進黨聲稱國民黨限制人民自決的權利，並尋求民眾對於新憲法與獨立建國主張的支持。而國民黨則譴責民進黨將會導致國家的分裂並引起中共的武力攻擊。

　隨著政黨體系的解組，國家認同與獨立議題也逐漸改變。在國民黨前任黨主席李登輝的推動下，台灣已經是一個獨立的國家，只要認同於台灣這片土地的，都可稱之為「台灣人」。李登輝的理論聲稱台灣具有自主意識，並強調「台灣的現狀」就是獨立的國家，台灣脫離中國管轄的五十幾年來，台灣一直處於現在的情況，儘管在中共的威脅之下，台灣還是應該尋求其國際地位。由於對中國的負面印象與李登輝的推動，台灣人認同節節高昇。

台獨議題對政黨體系的組合效果

　（圖二）顯示出獨立議題的軌跡，當問到台灣與中國的關係時，大多數民眾傾向於維持現狀，而支持統一的民眾比例逐漸下降，贊成獨立民眾則慢慢上升。整體而言，多數民眾傾向於維持現狀，從圖表來看，民意在統獨議題上是處於常態分配。

　（圖三）則顯示出國家認同的改變，很明顯的在1994、1996、2OOO與2002年的調查，台灣人認同有上升的趨勢。1994年的千島湖事件中，由於中共政府企圖掩飾台灣旅客在中國被謀殺的事實，引起台灣群眾激憤、1996年台灣第一次總統大選時，中共軍方為威嚇台灣，發射數枚飛彈至台灣北部濱海。1999年台灣發生九二一大地震，中共又阻止國際上人道幫助及物資救援台灣，此時台灣人民對於中國相當失望，因此，台灣人意識快速成長，2O00年總統大選前夕，中共總理朱鎔基再次威脅若台灣堅持獨立，將不惜血洗台灣，更堅定了台灣人的自主意識。2OO3年三月SARS疾病的爆發，當台灣尋求國際衛生組織（WHO）的援助時，中共再次重申台灣為中國的一部份，拒絕世衛組織協助台灣對抗疾病。中共種種殘忍的行徑激起台灣民眾對於台灣的本土意識。

　（圖二）與（圖三）呈現出台灣人的政治心理，一方面選民在獨立議題上呈現單峰的狀態，另一方面在國家認同議題上由原先的常態分佈轉變為偏向「是台灣人」，而眾數則為「是台灣人也是中國人」。由圖中顯示在獨立議題上政黨立場不可能處於中間位置，政黨必須堅守原本所決定的立場。（表一）則呈現政黨在獨立議題上的位置。

　（表一）明顯的呈現出兩個政黨在議題光譜上分站不同的位置，若將統獨議題化為○到十分的量表，○分代表獨立，十分代表統一，則受訪者的平均分數為5.33，國民黨的位置為6.78，民進黨為2.456，親民黨為7.27。民進黨為傾向獨立那端，而親民黨為偏向統一的另一端。在這三個政黨當中，國民黨相對較靠近中間，腹背受敵於民進黨、親民黨及新黨。當民進黨想改變民意的分佈時，國民黨可以固守原有的位置或進而移向統一的那端。由於國民黨與親民黨的聯盟，國民黨選擇往統一的那端移動，而國親聯盟的彼此退讓，卻可能流失原來的核心支持者。（註三）

從統獨到公投議題

　台灣的公民投票議題可以追溯到一九四○年代，二二八事件時，廖文毅在日本成立流亡政府，呼籲用公民投票來決定台灣是否應該由聯合國托管。他認為國民黨將台灣區分為不同族群，因此，台灣應脫離國民黨統治，成立自治政府，而且台灣在強敵環伺之下應擁有民族自決的權利。（吳叡人，2001）他的理論激起台灣獨立運動。台灣基督教長老教會於1977年提出「台灣的將來應由台灣一千七百萬住民決定」的主張。（黃德福，1992）而民進黨也採用「民族自決」這個原則來解決台灣的主權問題，並且寫進黨的基本綱領之中，以及《台灣前途決議文》。（註四）

　公民投票的訴求與民進黨主張台灣主權獨立的形象，可以說密不可分。民進黨立法委員蔡同榮於1993年提出「公民投票法」草案，之後國民黨立委也曾相繼提出類似法案，但是，中間並未有任何發展。直到2002年在選舉壓力下，各政黨才真正開始在立法院審查各項草案。

　在一九八○年代，社會運動的興起產生新的公投議題，環保運動者呼籲當地居民要起來抵抗會造成環境污染的工廠。這類當地居民發起的一連串公投運動，性質上屬於諮詢性公投，沒有法律的效力。例如中油的五輕廠原訂在高雄的後勁地區設廠，當地居民就舉辦公投反對建廠。（註五）

　自此以後，當居民反對重大建設時，地方政府會參與環保活動，舉辦諮詢性公投。民進黨執政的縣市特別常使用這個策略來對抗國民黨的中央政府。例如民進黨執政的台北縣市及宜蘭縣就針對核四議題舉行過四次公民投票。（徐永明、蔡佳泓、黃琇庭，2005）

　一九九○年代，國民黨解除戒嚴與相關機構，並開放所有立法院席次進行全面改選。民進黨主張台灣可以利用公民投票來決定主權，並用台灣這個名字進入聯合國，儘管會受到中共的強力阻撓。國民黨抨擊民進黨提倡的公民投票將影響台灣人民的安全，但民進黨主張人民有權決定任何事，包括國名、旗幟、國歌等。1993年民進黨籍立法委員蔡同榮完成公投法的草稿，預期經由公投確立台灣的主權地位後將幫助台灣重返聯合國。1999年，民進黨承諾會加速公投立法。2000年總統大選後民進黨掌握政權，核四與其他議題的公投再次燃起希望，在民進黨前主席林義雄的壓力之下，陳水扁總統承諾在不觸及國家認同與「民族自決」的前提下，舉行諮詢性公投。

　然而，國親聯盟在225席的立委席次中佔有115席，當民進黨成功提出公投法第十七條──內容為當國家面對外力威脅，至國家主權有改變之虞時，總統有權發動公民投票──之際，國親聯盟聯手通過的公投法也賦予立法院公民投票的發動權。若參與最近一次總統大選的民眾連署超過0.5％，也可以發起公投。最重要的是，需要超過50％的投票率時，公民投票結果才生效。

　因此，「不領公投票」等於間接否決公投案，而「領或不領公投票」成為兩大陣營的訴求。在公投法所設立的高門檻引起爭議之際，民進黨決定依照公投法第十七條，舉行防禦性公投。一月十六日陳水扁總統揭示兩項公投題目將與總統大選同時舉行。（註六）國親聯盟則決定杯葛公投，要求支持群眾不要參與公民投票。

公投議題的兩極化

　在公投法通過之前，由「五一一台灣正名運動聯盟」在九月所發起的「正名運動」，吸引了五萬多人參加。這個運動強調「正名」與統／獨所牽涉的爭議無關，而是向國際傳達中華民國政府以台灣為國土，擁有兩千三百萬台灣國民，是完全獨立的國家。這個運動雖然強調「台灣認同」高於統獨議題，但是兩者之間實在密不可分。

　另一方面，陳水扁總統在九月間的黨慶提出「催生新憲法」的說法，並且強調由公民投票決定是否通過新憲法。而在十月底過境美國時再次提出這項說法，但是，強調不涉及統獨問題。面對這一連串的國家認同攻勢，國民黨方面抨擊這只是選戰策略，並提出另外的憲法版本，甚至更大膽地增加憲改的幅度。此時選戰的主軸已經漸漸定位在國家認同，而國民黨則是試圖擺脫「反台灣認同」的形象，包括提出新憲法版本以及主導通過公投法。

　但是，在公投法通過之後，陳水扁引用公投法第十七條宣布「防衛性公投」，準備在總統選舉同一天舉行公民投票。原本國親聯盟也打算提出更多公投議題，但是，在一月初考量國際對防禦性公投反應不佳，而決定不提任何公投。（註七）此後，國親聯盟轉而採取反對立場；例如連戰在一月三十日說：「陳水扁政府已是看守政府，此時推動公民投票，不僅違法，又沒有正當性，公投題目沒有必要性、沒有緊急性，是外國政府眼中的麻煩製造者」。泛藍陣營副總統候選人宋楚瑜則說「國親支持合法的公投，對非法公投則反對到底」。（註八）國親合推的總統及副總統候選人連戰及宋楚瑜都表明不會領公投票。

　當兩個公投題目發表後，民進黨選戰策略轉為大力宣傅公民投票。民進黨宣稱公投促進國家安全與台灣的民主化，就算在中共的武力威脅下，台灣人還是要堅持國家的認同。在二月二十八號當天，民進黨更號召「牽手護台灣」活動，根據估算當天全台有超過兩百萬的民眾從南到北拉起一條人龍。這個活動具體地影響民眾對於參與公投的意願。而國親陣營則在三月十三日舉辦「換總統救台灣」大遊行，吸引數十萬人參加。雖然訴求主題並非反公投，但是其鞏固既有支持者的目的非常清楚。

　總而言之，兩個防禦性公投議題結合民進黨長期以來推動台灣獨立的立場，也將國家認同的議題轉化為台灣人意識的議題。由於國親陣營的杯葛，形成「領或不領公投票」的兩極化。選民在接收到兩大陣營的訊息之後，單純的領或不領公投票行為轉變成對政黨的支持，例如民進黨號召支持者投給其一號候選人及在公投票上圈選同意，簡稱為「一○○」；因此，領或不領公投票成為最佳的投票行為預測變數。（註九）

　（圖四）呈現出在從選前六週到選舉當週的民調結果。很明顯的，選民在「領或不領公投票」的意見始終為兩極化，但是，一開始未決定比例接近兩成，一直到最後一週剩下一成。我們同時也看到最後一週的調查結果為會去領公投票的比例略高於不願領公投票的比例約一成。

　2004年的防禦性公投，讓我們檢驗台灣選民對於新的民主機制做出何種回應。首先，防禦性公投在歷史脈絡上延續台灣獨立運動與環保運動時期的公民投票，也是兩種不同國家認同之下的產物。第二，兩個陣營的政治策略都在鞏固其基本支持者，民進黨將防禦性公投與國家認同串聯在一起，但是，國親陣營僅聲稱公投違法並貶低其在選舉中的角色。由於國親聯盟杯葛公投，形成「領或不領公投票」的兩極化；單純的領或不領公投票行為因此成為最佳的投票行為預測變數。

　我們的分析發現，公投議題對於投票決定有很大影響，甚至取代統獨議題立場。也就是說，過去單極分布的統獨立場，在此次總統大選中因為兩極化政治的興起而被選民所忽略了。雖然國親陣營一開始塑造大團結的氣氛以及在統獨議題上的展現靈活操作，最後還是因為在公投議題上無法讓步，必須面臨雙峰民意的挑戰。儘管政治文化的改變，國家認同、候選人評價及政黨認同仍然影響選民的決定，但是，新的兩極化議題──是否參與公投──是2004總統選舉的最重要變數。

　根據Dahl（1966），民主社會的共識以及穩定的政治能否形成，取決於民意型態、選舉設計、議題的結構等等。而Sartori（1966）則認為選舉制度相當程度地影響社會分歧，進而影響政黨體系。我們則認為，在既定選舉制度下，政黨的操作值得我們探討。而且更重要的是，過去的文獻大多以政黨得票證明兩極或多極政治的存在，但是我們的調查資料幫我們確定選民的確對政黨的看法形成兩元，也顯示政黨支持者選擇與其自身的政黨同樣的立場。進一步的統計分析更確認兩極議題──公民投票──取代統獨立場，在控制其他變數下，成為影響總統選擇的最重要因素。

　雖然台灣社會因為此次總統選舉而出現兩極化政治，但是，社會的共識還是有可能在一段時間的政黨競爭後形成。只要民主的原則──公平公正的選舉──得以維持，從民眾對於統獨議題的單峰分布以及國家認同的單峰而不對稱分布觀察，政黨以及民眾不難在其他議題達成共識。然而，政黨之間是否能夠信守民主的原則，又是否回應民意對於溫和穩定政府的要求，應是台灣民主未來的挑戰。

　（註一）：至於全國不分區的設置也有加成的效果。

　（註二）：台北市與高雄市分別在一九六七年與一九七九年納入行政院管理。

　（註三）：在此一提，國親陣營不應該選擇去反對公民投票，更多關於國親陣營的研究將證實這點。

　（註四）：相關文件可見民進黨網站

　（註五）：1990年五月六日，超過66％的居民在公投中反對中油建廠。由於居民在公投中反對五經建廠，政府遂與居民進行協商，並承諾五經廠對於污染一定嚴格控管。

　（註六）：第一個題目為「台灣人民堅持台海問題應該和平解決。如果中共不撤除瞄準台灣的飛彈、不放棄對台灣使用武力，你是不是同意政府增加購置反飛彈裝備，強化台灣自我防衛能力?」；第二題為：「你是不是同意政府與中共展開協商談判，推動建立兩岸和平穩定的互動架構，謀求兩岸的共識與人民的福祉？」

　（註七）：《聯合報》（2004a），「泛藍：三二○前不提公投案　連戰指目前已走到『危險邊緣』國親決定不在此時推波助瀾」一月六日，版A四。

　（註八）：《聯合報》（2004b），「連戰：看守政府　公投沒正當性　宋楚瑜透露　近期將有國內外重要法政學者站出來　對陳總統發動公投提出諍言」一月三十日，版A四。

　（註九）：選前兩大陣營在領公投票以及如何計算有效票等技術上爭辯，而且國親陣營宣稱他們不反對公投而是反對「違法公投」。因此「領不領公投票」這個行為的意涵其實是「是否支持實施公投」態度的延伸，而導致了本次選舉的兩極化以及兩種投票行為的一致性。本文關於「兩極化」政治的觀點認為，政黨採取一個明顯且對立的議題立場後，選民在「接收兩大陣營的明顯訊息後，單純的領或不領公投票行為轉變成對政黨的支持」，否則無法解釋眾多無政黨立場的選民，其在「兩極化政治」的角色。